Is er belemmerende regelgeving om biobased en gerecyclede grondstoffen in verpakkingen toe te passen? Jonathan Verschuuren, professor International and EU Environmental Law aan de Tilburg University kan deze vraag met een kort en krachtig ‘nee’ beantwoorden. “Er zijn weliswaar veel regels, met name voor voedselverpakkingen, maar daar is allemaal aan te voldoen.”
Het bewijs wordt in de praktijk geleverd, zegt Verschuuren. “Kijk maar naar de bedrijven die al grote hoeveelheden recyclaat in verpakkingen gebruiken, zelfs tot 80-90 procent. Er zijn wel juridische belemmeringen, maar die hebben niet zoveel met de aard van de verpakking te maken; bijvoorbeeld de informatie die over een product moet worden gegeven. Ook daar zijn echter oplossingen voor te bedenken.”
Het Kennisinstituut Duurzaam Verpakken (KIDV) gaf vorig jaar opdracht aan het Sustainability Center van de Tilburgse universiteit om een inventarisatie te maken van ‘knellende’ regelgeving voor de toepassing van biobased en gerecyclede grondstoffen in verpakkingen. Het onderzoek is onderdeel van het project ‘Ruimte in regels voor toepassing van biobased en recyclaat’, waarvoor het KIDV financiering heeft ontvangen van Stichting Afvalfonds. Na afronding van het onderzoek door de Tilburgse universiteit worden bedrijven die tegen concrete voorbeelden van knellende regelgeving aan lopen verder geholpen door het KIDV en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.
“Een kenmerk van een circulaire verpakking is dat deze goed recyclebaar is en uit gerecyclede of biobased materialen bestaat”, zegt Daphne van den Berg, projectleider bij het KIDV. “Het aandeel hernieuwbare en gerecyclede grondstoffen in verpakkingen is momenteel nog beperkt. Wij horen vaak dat de huidige wet- en regelgeving een remmende werking heeft op het gebruik van gerecyclede materialen op grotere schaal in (voedsel)verpakkingen. Met dit onderzoek willen we onderbouwen of dit het geval is, er meer inzicht in geven en handvatten bieden aan producenten van verpakkingen en verpakte producten, die gebruik maken van biobased en gerecyclede materialen in verpakkingen.”
Door de barrières in de huidige wetgeving te kennen en op zoek te gaan naar passende oplossingen, kan de inzet van hernieuwbare en gerecyclede grondstoffen in verpakkingen worden verbeterd. Het onderzoek wordt uitgevoerd door een team van vier milieujuristen van Tilburg University, onder leiding van Verschuuren. Eerst werd een literatuurstudie uitgevoerd, daarna een aantal casestudies. Verschuuren vertelt over de bevindingen tot nu toe.
De literatuurstudie ging over de rol van wetgeving in de transitie naar een circulaire economie, met aandacht voor verschillende vormen van belemmerende wet- en regelgeving. “Uit veel onderzoek blijkt dat regelgeving een cruciale rol speelt indien de overheid doorbraken wil forceren”, vertelt Verschuuren. “We noemen dit technology forcing. De overheid stelt dan zulke hoge eisen aan iets, dat partijen wel op zoek móeten gaan naar innovatieve oplossingen. Een voorbeeld hiervan is de strikte regelgeving met betrekking tot luchtverontreiniging door auto’s, die in Californië leidde tot de uitvinding van de driewegkatalysator.”
“Deze aanpak werkt, maar wordt weinig toegepast. Politici maken zich er niet geliefd mee. Zij kiezen er eerder voor om normen en eisen steeds een beetje strenger te maken. Maar dat is juist fnuikend voor innovatie. Aan de andere kant: een overheid die voorschrijft hoe het moet, werkt ook niet.” Wat dan wel? Verschuuren: “In Californië peilde de overheid eerst bij bedrijven welke technologische ontwikkelingen al aan de gang waren en op welk spoor bedrijven zaten. Op basis van die wetenschap werden doelstellingen geformuleerd, die op het eerste gezicht onbereikbaar leken. Dat dwingt bedrijven om verder te denken.”
“Geef de bedrijven daarnaast óók een goede implementatieperiode. Ze moeten tijd hebben om veranderingen door te voeren; het moet allemaal wel te doen zijn voor ze”, aldus de onderzoeksleider. “Kijken we hier nu naar verpakkingen en zien we dat bijvoorbeeld een Nederlandse supermarkt het goed doet – de ambitie om alle voedselverpakkingen 90 procent recyclebaar te maken over de hele linie – dan kan de overheid dit ook aan de rest van de sector opleggen. Als de ene supermarkt het kan, kan de andere het ook; het blijkt geen onmogelijke opgave. Als wetgever moet je wel durven om een sector zo voor het blok te zetten.” Onder verwijzing naar het nieuwe Europese afvalpakket, de Plastic Strategy van de EU en het recente Plastic Pact NL, meent Verschuuren dat de tijd rijp is voor zulke hogere recyclingdoelstellingen.
Hij trekt nog andere conclusies uit het onderzoek tot nu toe, bijvoorbeeld dat nog maar een beperkt aantal bedrijven actief is met het toepassen van recyclaat in verpakkingen. “Dat merkten wij toen we op zoek gingen naar bedrijven die aan de case studie wilden meewerken. We kregen vaak nul op rekest. Men zei ‘dat het onderwerp nog niet speelde’ of dat de klanten het niet willen. ‘Ze willen geen jus d’orange uit een fles die niet geheel transparant is’ of ‘ze willen geen witte verf die niet in een witte emmer zit’. Dat is dus geen wettelijke of juridische belemmering, maar gaat het om klantacceptatie.”
“Integendeel”, stelt Verschuuren. “Witte verf kan juist heel goed in een grijze emmer van gerecycled kunststof, want de emmer verdwijnt na gebruik toch bij het chemisch afval. Daar heb je helemaal geen hoge kwaliteit witte emmer voor nodig. Hiervan zeg ik dat we de consument beter moeten opvoeden. Bedrijven en overheid kunnen daarbij heel goed samen optrekken. De overheid kan bijvoorbeeld een campagne opzetten om consumenten duidelijk te maken dat gerecyclede verpakkingen net zo goed en veilig zijn als verpakkingen gemaakt van virgin materiaal.”
De bottlenecks die er wel degelijk zijn, zijn niet zo maar op te lossen. Ze vragen een lange adem. De grootste is de zogeheten ingangseis voor voedselcontactmateriaal, een Europese norm die in de praktijk betekent dat 95 procent van de verpakkingen die het recyclingproces ingaan al als verpakkingen voor voedsel moeten zijn gebruikt. Verschuuren: “Met een norm van 95 procent zit Europa erg aan de veilige kant. Of de norm omlaag kan, daar kunnen wij als juristen niets over zeggen. We kunnen wel zeggen: kijk er nog eens naar of die omlaag kan. Zo’n Europese regel is echter niet gemakkelijk te veranderen en dat kost veel tijd.”
Biobased is een ander knelpunt. “Veel consumenten leven in de veronderstelling dat biodegradeerbare verpakkingen juist goed zijn voor het milieu, terwijl de keten het niet wil hebben omdat ze het recyclingproces te veel vervuilen. Dat is echt een lastige”, oordeelt Verschuuren. Welke opties ziet hij om de markt voor kunststof recyclaat in voedselverpakkingen toch open te breken? “Als de ingangseis op 85 of 80 procent wordt gesteld, komt er véél meer materiaal in aanmerking voor toepassing in voedselverpakkingen. Dat hebben we beslist nodig als daadwerkelijk veel meer partijen met recyclaat aan de gang gaan, zoals we wensen.”
“Een andere optie is om voedselverpakkingen apart in te zamelen van andere verpakkingen. Dat vergt grote aanpassingen aan de Nederlandse inzamelingssystemen. Bijkomend probleem is dat de inzamelmethoden zo verschillend zijn per gemeente. Op het moment dat er een grote markt ontstaat, is dat ook echt een bottleneck. Je kunt ze oplossen door heel veel druk te zetten op alle schakels in de keten”, meent Verschuuren. Of oplossingen voor de Nederlandse/West-Europese markt ook elders in Europa en in de wereld werken, is de vraag. “In ons onderzoek kijken wij nu alleen naar de Nederlandse situatie, terwijl verpakkingen die hier worden geproduceerd soms de hele wereld over gaan.”
Voor de casestudie spraken de onderzoekers met bedrijven in drie sectoren. “We zien dat de voedselsector het meest ver is met het toepassen van biobased en gerecyclede grondstoffen, maar ook dat er per sector én binnen de afzonderlijke sectoren grote verschillen tussen bedrijven zijn over hoe ze met de belemmeringen omgaan. In de praktijk zijn die niet onoverkomelijk.” Verschuuren kan het niet bewijzen, maar hij sluit niet uit dat bedrijven de ‘moeilijke wet- en regelgeving’ vaak als excuus gebruiken om op de rem te trappen. “Wie vooruit wil, kan echt vooruit. Er is op het gebied van de circulaire economie ook heel veel stimulerende regelgeving. Dat nemen we nog mee bij de afronding van ons onderzoek.”
Klik hier voor het eindrapport. Mail voor meer naar info@kidv.nl.
